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C. UNE INTERPRÉTATION JURIDIQUE CONTESTABLE
La notion d’« opération en cours » a été opposée, au cours de l’année
écoulée, tant à la DPR (cf. supra) qu’à la CVFS (cf. chapitre consacré à son
rapport général).
Dans sa décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, le Conseil
constitutionnel avait censuré deux alinéas de l'article 154 de la loi de finances
pour 2002 instituant la CVFS : « Elle reçoit communication de l'état des dépenses
se rattachant à des opérations en cours. Elle peut déléguer un de ses membres pour
procéder à toutes enquêtes et investigations en vue de contrôler les faits retracés
dans les documents comptables soumis à sa vérification. »
Le Conseil constitutionnel a donc déclaré inconstitutionnelle la
faculté des membres de la CVFS de s'intéresser aux opérations en cours et de
mener une enquête sur pièces et sur place les concernant. En pratique, une
dépense opérationnelle ne pourrait donc être vérifiée de manière détaillée
par la commission que si l'opération qu'elle finance est achevée.
Toutefois, le Conseil n'a pas pris la peine de définir la notion
d’« opération en cours », laissant pendante une question juridique déjà
ancienne. En effet, si le terme d’« opération » est régulièrement utilisé dans
des textes législatifs, il n'existe aucune définition unifiée, et surtout, aucun
cadre juridique précis.
Consciente que ce terme peut faire l'objet d'interprétations
extensives qui auraient pour effet de priver ses contrôles de toute effectivité,
la commission a très tôt estimé qu'il convenait de lui donner une définition
stricte. Aussi a-t-elle considéré que la notion d'opération recouvrait un
ensemble d'actions menées en vue d'obtenir un résultat opérationnel
déterminé ; lorsque ce résultat est atteint, elle estime avoir de jure accès aux
pièces relatives à cet ensemble d'actions.
Dans son rapport pour l'année 2015, la DPR avait formulé une
recommandation tendant à régler la question : « Inciter les directeurs de service
à formaliser par une décision signée de leur main ou de la main de leurs
(sous-)directeurs le déclenchement et l'achèvement d'une opération. » D'ailleurs, si
la notion d'opération en cours concernait l'ensemble d'un chapitre
budgétaire, la CVFS ne pourrait pas exercer son contrôle puisque certains de
ces chapitres sont ouverts depuis plusieurs années, et ont vocation à être
reconduits – voire pérennisés ; il en va de même pour la DPR.
La DPR avait également proposé d'« abolir, pour la CVFS et la DPR, la
restriction des “opérations en cours” au regard des évolutions constitutionnelles
survenues en 2008 », le Parlement étant, depuis, amené à se prononcer sur la
reconduction d'une opération extérieure lorsqu'elle excède 4 mois, ce qui
n'était pas le cas auparavant. En outre, la loi de programmation militaire
pour les années 2014 à 2019 dispose que : « Les opérations extérieures en
cours font, chaque année, l'objet d'un débat au Parlement. Le Gouvernement