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werden müsste. Zeichnet sich ein hoher Verwaltungsaufwand ab, lässt sich nach meinen bisherigen Erfahrungen im
Gespräch mit dem Antragsteller sein Ersuchen vielfach so
präzisieren oder einschränken, dass der Aufwand vertretbar
bleibt, auch im Hinblick auf die Gebühren, die der Antragsteller zu zahlen hätte (vgl. auch 2.2.8; 4.1.3; 4.8.2)
2.2.2.2 Welche Behörde entscheidet über den
Informationszugang?
Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG entscheidet über den Antrag
auf Informationszugang die Behörde, die zur Verfügung
über die begehrten Informationen berechtigt ist. Hierbei
handelt es sich eindeutig um eine Verfahrenvorschrift, die
bestimmt, an welche Stelle der Antrag zu richten ist. In
einer Reihe von Fällen wurden aber Anträge auf Informationszugang unter Bezug auf diese Norm abgelehnt, weil
sich in den eigenen Akten einer dem IFG unterliegenden
öffentlichen Stelle Informationen und Unterlagen befanden, die sie von anderen öffentlichen Stellen erhalten
hatte, die ihrerseits nicht dem IFG des Bundes unterworfen sind, z. B. im Rahmen einer Bund-Länder-Abfrage.
Die betreffenden Behörden haben hieraus – in kreativer
Rechtsfortbildung – einen allgemeinen Ausnahmetatbestand der „fehlenden Verfügungsberechtigung“ abgeleitet.
Diese Interpretation entspricht nach meiner Auffassung
weder der Zielrichtung des IFG noch seinem Wortlaut:
Unter den Ausnahmeregelungen des IFG schützt § 3
Nr. 3 lit. b die laufenden Beratungen von Behörden und
§ 3 Nr. 5 IFG vorübergehend beigezogene Informationen
einer anderen öffentlichen Stelle, die nicht Bestandteil der
eigenen Vorgänge werden sollen. Daraus folgt, dass Informationen solcher Stellen, die dauerhaft Eingang in die
eigenen Akten finden, nicht automatisch aus der Geltung
des IFG ausgenommen werden sollten, soweit nicht ein
anderer Ausnahmetatbestand den Informationszugang
ausschließt. Diese Rechtsauffassung wird auch durch die
Gesetzesbegründung zu § 3 Nr. 5 IFG (Bundestagsdrucksache 15/4493, S. 11; vgl. Kasten) gestützt, die ausdrücklich feststellt, das sog. Urheberprinzip greife in diesen
Fällen nicht. Speziell in der Ministerialverwaltung, aber
auch bei vielen anderen Behörden des Bundes ist ein reger Informationsaustausch mit den Ländern üblich und
oft sogar zwingend erforderlich. Es wäre mit dem Transparenzgedanken des IFG nicht vereinbar, in all diesen
Fällen einen Informationszugang allein deswegen auszuschließen, weil die Informationen ursprünglich aus einem
Bundesland stammen. Zumindest überall dort, wo eine
öffentliche Stelle des Bundes in eigener Zuständigkeit
handelt und zur Erfüllung ihrer Aufgaben Informationen
und Unterlagen von Behörden anderer Rechtsträger abfragt oder erhält, werden diese integraler Bestandteil der
eigenen Vorgänge und unterliegen vollumfänglich dem
Informationszugang des IFG, soweit nicht im Einzelnen
dessen Ausnahmeregelungen greifen. Ich habe in den entsprechenden Fällen nachdrücklich diese Rechtsauffassung geltend gemacht (vgl. Nr. 4.8.2; 4.8.3).
1. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit
K a s t e n zu Nr. 2.2.2.2
Aus der Gesetzesbegründung,
Bundestagsdrucksache 15/4493, S. 11
„Der Anspruch auf Informationszugang beschränkt sich
auf Information des Bundes. Bei vorübergehend beigezogenen Akten anderer öffentlicher Stellen, die nicht
Bestandteil der Verwaltungsunterlagen des Bundes werden, besteht kein Anspruch auf Informationszugang. Insoweit gilt das Urheberprinzip.
…
Sofern allerdings Information mit Ursprung außerhalb
des Bundes, etwa der Länder, der Europäischen Gemeinschaften oder eines ihrer Mitgliedstaaten, internationaler Einrichtung oder von Drittstaaten, ständiger
Bestandteil der Unterlagen des Bundes wird, greift das
Urheberprinzip vorbehaltlich § 3 Nr. 8 nicht.“
2.2.2.3 Wo endet der Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung?
In mehreren Fällen wurde ein Antrag auf Informationszugang unter Hinweis auf den „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“ abgelehnt. Damit wird Bezug genommen auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
17. Juli 1984 (– 2 BvE 11, 15/83 –, BVerfGE 67, 100 ff.).
In dieser Entscheidung ging es u. a. um die Frage, in welchem Umfang die Bundesregierung einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages Akten vorlegen muss. Das Gericht hat in diesem Zusammenhang
der Regierung einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zugesprochen, der auch einen von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht
ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört z. B. die Willensbildung
der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich
in ressortübergreifenden und –internen Abstimmungsprozessen vollzieht.
Obwohl das IFG selbst keinen entsprechenden Ausnahmegrund vorsieht, soll diese aus dem Grundgesetz abgeleitete Ausnahme als höherrangiges Recht dem IFG vorgehen. Hierauf wird auch in der Gesetzesbegründung zu
§ 4 Abs. 1 IFG (Bundestagsdrucksache 15/4493, S. 12)
hingewiesen, ohne dass dieser Hinweis seinen ausdrücklichen Niederschlag in dem Gesetzestext selbst, der allein
verbindlich ist, gefunden hätte. Bei der Auslegung ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts seinerzeit in rechtlicher und
tatsächlicher Hinsicht eine andere Fallkonstellation zugrunde lag, als dies im Regelfall bei der Anwendung des
IFG der Fall ist. Außerdem sind viele der Gesichtspunkte,
die damals für das Gericht entscheidend waren, in den gesetzlich ausdrücklich formulierten Ausnahmetatbeständen der §§ 3 und 4 IFG bereits enthalten, so dass in der
Regel für weitere, ungeschriebene Ausnahmen kein
Raum ist, schon gar nicht im Sinne einer Pauschalausnahme für sämtliche entscheidungsrelevanten Sachverhalte. Gleichwohl habe ich in einem Einzelfall die