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4.14.3 Dateiformat von Qualitätsberichten der
Krankenhäuser – Fragen über Fragen
Ist der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) eine Behörde? Besteht Anspruch auf ein bestimmtes Dateiformat? Welche Rolle spielt das Informationsweiterverwendungsgesetz?
Ein Petent wandte sich an mich, weil er beim G-BA, der
gemäß § 91 SGB V von den Kassenärztlichen Bundesvereinigungen, der Deutschen Krankenhausgesellschaft
und dem Spitzenverband Bund der Krankenkassen gebildet wird, erfolglos Zugang zu den sog. Strukturierten
Qualitätsberichten der Krankenhäuser beantragt hatte.
Diese Berichte werden nach den Vorgaben des G-BA von
den zugelassenen Krankenhäusern im Abstand von jeweils zwei Jahren einem festgelegten Empfängerkreis
übermittelt und dann in Form einer PDF-Datei im Internet
veröffentlicht. Der Petent beabsichtigte, auf Basis der
Qualitätsberichte ein eigenes Internetportal zur Krankenhaussuche aufzubauen und begehrte daher vom G-BA die
Überlassung der Qualitätsberichte im maschinenlesbaren
XML-Format.
Der G-BA vertrat zunächst den Standpunkt, das IFG sei
auf ihn gar nicht anwendbar. Er sei weder als Behörde zu
verstehen, noch nehme er hinsichtlich der Regelungen zu
den Qualitätsberichten öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Vielmehr werde er hier normsetzend tätig.
Dieses Vorbringen überzeugte mich nicht. Der G-BA ist
eine juristische Person des öffentlichen Rechts unter der
Rechtsaufsicht des Bundesministeriums für Gesundheit
und nimmt nach meinem Verständnis durchaus Aufgaben
der öffentlichen Verwaltung wahr. Öffentliche Verwaltung in dem für den Behördenbegriff des § 1 Absatz 1
Satz 1 IFG (vgl. Nr. 2.1.2) maßgeblichen materiellen
Sinne ist die im öffentlichen Recht wurzelnde Tätigkeit
einer Organisationseinheit außerhalb von Rechtsetzung
und Rechtsprechung. Hauptaufgabe des G-BA ist die
Richtliniensetzung gemäß § 92 SGB V. Selbst für diesen
normsetzenden Bereich spricht aus meiner Sicht vieles
für eine Anwendbarkeit des IFG, da es sich bei den Richtlinien des G-BA lediglich um untergesetzliche Normen
und nicht um parlamentarische Gesetzgebung handelt.
Lediglich letztere wollte der IFG-Gesetzgeber vom Informationszugang ausnehmen (vgl. Bundestagsdrucksache 15/4493, S. 8). Die Anwendbarkeit des IFG auf die
normsetzende Tätigkeit des G-BA bedurfte vorliegend jedoch keiner abschließenden Bewertung, da keine Information aus dem Bereich der Richtliniensetzung zu den
Qualitätsberichten, sondern Zugang zu den Berichten als
solchen begehrt wurde, die sich zum Zwecke der Weiterleitung an weitere zu beteiligende Organisationen bei der
Geschäftsstelle des G-BA befanden. Bei den Tätigkeiten
einer Geschäftsstelle handelt es sich um typische Angelegenheiten der öffentlichen Verwaltung, so dass die Anwendbarkeit des IFG aus meiner Sicht hier nicht zweifelhaft war. Auch der G-BA hat im weiteren Verlauf der
Auseinandersetzung mit mir seine abweichende Auffassung nicht mehr aufrechterhalten.
2. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Des Weiteren stellte sich die Frage, ob das IFG einen Anspruch auf Zugang zu Informationen in einem bestimmten Dateiformat – hier zu den Qualitätsberichten im
XML- und nicht etwa im PDF-Format – gewährt. Da das
XML-Format eine elektronische Weiterverwendung der
Berichte ermöglicht, war der G-BA der Ansicht, dass es
hier gar nicht um eine Frage des Zugangs zu den Informationen an sich, sondern um deren Weiterverwendung gehe
und daher das IFG gar nicht herangezogen werden könne.
Diese Auffassung teile ich nicht. Für die Frage, ob nach
dem IFG ein Informationszugangsanspruch besteht, ist es
unerheblich, zu welchem Zweck die Information begehrt
wird. Der Antragsteller ist (außer in den Fällen des § 7
Absatz 1 Satz 3 IFG) überhaupt nicht verpflichtet, seinen
Antrag zu begründen. Dementsprechend spielt es auch
bei der Wahl einer bestimmten Zugangsform nach § 1
Absatz 2 IFG (vgl. Kasten b Nr. 4.11.1) – wozu aus meiner Sicht auch die Wahl zwischen verschiedenen vorhandenen Dateiformaten zählt – keine Rolle, welche Möglichkeiten der Weiterverwendung diese potentiell
eröffnet. Auch die sonstigen in § 1 Absatz 2 Satz 1 IFG
genannten Zugangsarten sind mit jeweils unterschiedlichen Nutzungsmöglichkeiten verbunden. So ermöglicht
beispielsweise die Überlassung von Informationen in
elektronischer Form generell andere Verwendungen als
eine mündliche Auskunft oder eine Akteneinsicht, ohne
dass dies für das Bestehen des Informationsanspruchs von
Bedeutung wäre. Ebenso wenig ist für die Frage des
Informationszugangs somit von Relevanz, dass das
XML-Format der Qualitätsberichte datenbankfähig ist
und daher eine entsprechende Verwendung nahe liegt. Innerhalb des IFG spielt das Dateiformat hier ausschließlich
insofern eine Rolle, als es als besondere Art des Informationszugangs vom Antragsteller nach § 1 Absatz 2
Satz 2 IFG gewählt werden kann, sofern die Information
bereits (auch) in diesem Format bei der Behörde vorhanden ist. Die Behörde dürfte nur dann von der Wahl des
Antragstellers abweichen und die Information stattdessen
in einem anderen Dateiformat zur Verfügung stellen,
wenn hierfür ein wichtiger Grund bestünde (§ 1 Absatz 2
Satz 2 und 3 IFG). Einen solchen konnte ich vorliegend
nicht erkennen. Insbesondere der Umstand, dass bei der
XML-Version ggf. ein erhöhtes Risiko der (gewollten
oder ungewollten) Abänderung der Daten besteht, spielt
aus meiner Sicht für die Frage des Informationszugangs
keine Rolle. Die Gefahr, dass die erhaltenen Informationen durch den Antragsteller verfälscht werden könnten,
besteht grundsätzlich bei jeder Informationsherausgabe
nach dem IFG. Etwaige Sanktionen hierfür finden sich
außerhalb des Informationsfreiheitsrechts, etwa im Strafrecht oder im Datenschutzrecht.
Bestand nach meiner Auffassung also ein Anspruch nach
dem IFG auf Überlassung der XML-Version der Qualitätsberichte, habe ich es sehr begrüßt, dass der G-BA in
der Folge den Beschluss gefasst hat, das XML-Format
zugänglich zu machen. Allerdings hat der G-BA die Herausgabe davon abhängig gemacht, dass der jeweilige Antragsteller vom G-BA beschlossene Allgemeine Nutzungsbedingungen im Sinne von § 4 Absatz 4 Satz 1
Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG – vgl. Kas-